Статьи

"Сравнительно-правовая характеристика подходов и предметов ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Граждан РФ” и проекта избирательного кодекса РФ"

Азаров Евгений Олегович,

аспирант кафедры государственного права

Хакасского государственного университета им.Н.Ф. Катанова

Научный руководитель:

Сергеев Дмитрий Борисович,

к.ю.н., доцент кафедры государственного права

Хакасского государственного университета им.Н.Ф. Катанова



В сегодняшней России действующее избирательное законодательство сложное, бессистемное и противоречивое — 5 отдельных федеральных законов, дублирование норм в нескольких из них, нечеткие формулировки, допускающие множество толкований. Содержащиеся в законодательстве нормы не отвечают потребностям демократического развития страны. Перспективный план реорганизации избирательной системы наше экспертное сообщество уже выработало и предложило. Речь идет о проекте Избирательного кодекса (далее ИК – прим. автора), подготовленного в ассоциации общественных организаций «В защиту прав избирателей – Голос» группой экспертов во главе с Аркадием Любаревым (1) . Авторы реализовали давно уже выдвигавшуюся идею о создании системного законодательного акта, регулирующего федеральные выборы и референдумы, а также задающего рамочные параметры региональных и муниципальных выборов и референдумов.
Проведём сравнительный анализ уже имеющегося нормативноправового акта (2) и проекта Избирательного кодекса (проекта рабочей группы под руководством А.Е. Любарева). Обратимся к ФЗ от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (3) . Структура этого нормативно-правового акта на момент принятия не была оптимальной, но в те годы она была еще приемлемой. С течением времени в закон неоднократно добавлялись новые нормы и институты. Это требовало переструктурирования закона, но все сводилось к старой структуре. В итоге мы имеем ФЗ, в котором трудно ориентироваться (4) . К примеру, ст. 38 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (5) (далее ФЗ «об основных гарантиях» 2002 года - прим. автора). Эта важная статья о регистрации кандидатов и списков кандидатов состоит из 37 пунктов, а в некоторых еще до 16 подпунктов. Положение, которое оказало влияние на все региональное законодательство, помещено в 16-й пункт 35- й статьи (6) . Такими статьями трудно пользоваться. В этом и состоит проблема регионального законодательства. Многие составители региональных кодексов отмечают, что при такой структуре рамочного закона невозможно создать удобный региональный закон. Большую часть норм приходиться дублировать, это очень неудобно, но этого не избежать. Проект ИК делает избирательное законодательство понятным и удобным в применении. Действующий текст ФЗ «об основных гарантиях…» - это двести страниц двенадцатым шрифтом с одним интервалом, в нём восемьдесят тысяч слов и шестьсот тысяч знаков. Достоинством проекта ИК является то, что размеры статей и их частей сокращены. Статьи изложены короче, они не состоят из 30-38 пунктов, как в ФЗ «об основных гарантиях…».
Традиционно структура кодекса включает общую и особенную части. От этой традиции составители проекта Избирательного кодекса решили не отходить. Общая часть проекта Избирательного кодекса аналогична ФЗ «Об основных гарантиях…», а особенная - включает разделы о выборах Государственной Думы и Президента.
Много дискуссий велось по поводу вопроса о референдуме. В проекте Избирательного кодекса позиция составителей заключается в следующем: то, что должно быть унифицировано, должно быть включено в общую часть кодекса. Есть избирательные комиссии, учёт избирателей, процедура голосования и ещё ряд вопросов, которые едины и для выборов, и для референдума. Соответственно эти вопросы должны быть в общей части Избирательного кодекса, и всё это должно быть изъято из федерального конституционного закона. Общероссийский референдум должен регулироваться общей частью Избирательного кодекса и Федеральным конституционным законом, который будет аналогом раздела особенной части Избирательного кодекса, поскольку в Конституции РФ заложено, что должен быть федеральный конституционный закон о референдуме (7) .
Отметим и то, что в проекте ИК решён вопрос с терминологией. Составители отказались от таких определений, как «участник референдума», «список участников референдума», «участок референдума», «комиссия референдума». Эти понятия ни чем не отличаются от понятий «избиратель», «избирательная комиссия», и т.п. Приведем пример из ФЗ «об основных гарантиях»: «Бюллетени выдаются избирателям, участникам референдума, включённым в список избирателей, участников референдума...» (8) . Такое разнообразие терминов засоряет текст закона, поэтому отказ от них никакого ущерба для юридической чистоты не нанесёт.
Общая часть проекта Избирательного кодекса разбита на четыре раздела. Первый раздел - общие вопросы, второй - то, что происходит не только во время избирательных кампаний, потому что в РФ большинство избирательных комиссий действует на постоянной основе, регистрация избирателей происходит совсем в других временных рамках, следовательно, защита избирательных прав тоже должна быть постоянной. В первом разделе имеется специальная глава «Участие политических партий и общественных объединений в выборах и референдуме» (9) . Именно в этой главе описаны общие принципиальные вопросы. Составители предполагали, что в законе о партиях со временем останутся вопросы создания партии, а участие партии в выборах будет изложено в Избирательном кодексе. Третий раздел - это собственно избирательные процессы. Название главы 12 «Информационное обеспечение выборов» взято из ФЗ «об основных гарантиях…». Четвёртый раздел - это референдумные процессы. Здесь в названиях глав 20-й, 21-й и 22-й составители отметили слово «особенности» по той причине, что некоторые аспекты референдума отразились в главах по избирательному процессу (например, процедура голосования и подсчёты голосов одинаковые, а бюллетени разные, порядок определения результатов разный, т.е. здесь в референдумном разделе сделали отдельные статьи).
Первый раздел включает две важные главы: «Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (Глава 2) и «Избирательные системы» (Глава 3). В Главе 2 закреплены приоритеты избирательных прав. Ответственная задача, которая стояла перед составителями - изложить избирательные права так, чтобы статьи смогли непосредственно работать, потому как именно они определяют содержание последующих разделов. В Глава 3 составители не стали навязывать какую-то определённую жёсткую избирательную систему субъектам РФ, оставили им выбор, но этот выбор ограничили. Важно отметить, что в проекте Избирательного кодекса перечислены все избирательные системы, которые могут быть использованы. В начале Избирательного кодекса зафиксированы системы - пропорциональная, мажоритарная, смешанная, многомандатные округа и т.д. - в последующих главах они более детализированы.
Глава об избирательных комиссиях содержит в основном те же статьи, что и ФЗ «об основных гарантиях…». В проекте ИК учтено всё то положительное, что есть в действующем ФЗ. Что касается системы избирательных комиссий, то в проекте ИК есть новшество: в главу 5 «Избирательные комиссии» (10) отнесено всё, что касается финансирования избирательных комиссий.
Ещё один пример из проекта Избирательного кодекса: 9-я глава о формировании округов (11) . В ней показан один из подходов к разделению материала на разные статьи: одна статья - требование к округам, другая - процедура их образования. Это один из ключевых подходов - разделение материальных и процессуальных норм. Более важная задача, которая стояла перед составителями - разделение императивных и диспозитивных норм, то есть норм прямого действия и тех, которые обращены к региональному законодателю. После разделения императивные статьи не надо будет дублировать, на них можно будет просто ссылаться и, естественно, законы будут более компактными и более удобными.
Недостатком проекта ИК является отсутствие раздела, в котором регулируется обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. ФЗ «об основных гарантиях…» (12) напротив содержит данный раздел.
Среди прочих достоинств проекта ИК необходимо отметить изобилие четких и понятных формулировок, четкое разграничение функций федерального и регионального законодательства, утверждение приоритета избирательных прав перед избирательными процедурами. В ИК спроектирована демократическая конкурентная избирательная система, обеспечивающая права избирателей, эффективно защищающая их выбор от вмешательства властей и действующая на всех уровнях федеративного государства. Документ такого рода создан у нас впервые. Он прошел заинтересованное обсуждение на многих представительных конференциях и круглых столах, получил принципиальную поддержку квалифицированных экспертов – юристов и организаторов избирательных кампаний.

(1) http://golos.org (сайт Ассоциации «Голос», 2001-2011), юр.л: http://kodeks.golos.org/kodeks (13.03.2011)
(2) Федеральный закон от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»// Собрание законодательства РФ. –2002. - №24.
(3) Федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»//Российская газета № 186, 25.09.97 г., № 189, 30.09.97 г.
(4) Федеральный закон от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»// Собрание законодательства РФ. –2002. - №24.
(5) Федеральный закон от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»// Собрание законодательства РФ. –2002. - №24., ст.38.
(6) Федеральный закон от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»// Собрание законодательства РФ. –2002. - №24., ст.35.
(7) Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.) // «Российская газета» от 25 декабря 1993 г. п.б ст.84.
(8) Федеральный закон от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»// Собрание законодательства РФ. –2002. - №24., п.4 ст.52 Глава IX.
(9) http://golos.org (сайт Ассоциации «Голос», 2001-2011), юр.л: http://kodeks.golos.org/kodeks (13.03.2011)
(10) http://golos.org (сайт Ассоциации «Голос», 2001-2011), юр.л: http://kodeks.golos.org/kodeks (13.03.2011)
(11) http://golos.org (сайт Ассоциации «Голос», 2001-2011), юр.л: http://kodeks.golos.org/kodeks (13.03.2011)
(12) Федеральный закон от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»// Собрание законодательства РФ. –2002. - №24., Глава X.
2011-04-07 11:46